EN
FR
DEПризначення президента Європейської комісії свідчить про кінець процесу Spitzenkandidat?
Прагнення України вступити до ЄС викликає у громадян інтерес до вивчення та розуміння процесу прийняття рішень у Брюсселі. Призначення президента Європейської комісії є одним із таких процесів.
Нещодавня дискусія з приводу цього призначення стосувалася процесу «Spitzenkandidaten» (або «провідного кандидата»). Цій системі щонайменше 20 років, але її почали застосовувати на виборах до Європейського парламенту лише у 2014 році, за винятком виборів 2019 року. Цей процес передбачає, що європейські політичні партії висувають провідних кандидатів напередодні виборів у Європарламент, щоб громадяни ЄС могли взяти до уваги ці кандидатури під час голосування, а провідний кандидат партії-переможця буде надалі запропонований на посаду Президента Європейської Ради. Як заявив колишній президент Європарламенту пан Мартін Шульц під час свого виступу у 2014 році, президент ЄК має бути вже знайомим громадянам Європи. Метою такого «експерименту», запропонованого ЄК, було розв’язання питання дефіциту демократії та надання громадянам принаймні опосередкованої можливості брати участь у виборі ключової посади Президента ЄК, виконавчої влади ЄС.
У 2012 році Європарламент прийняв Резолюцію, після якої у 2013 слідували Рекомендації та Повідомлення ЄК, що «закликають європейські політичні «групи» обрати серед них найкращого кандидата на посаду Президента Комісії. Напередодні виборів 2014 року п’ять політичних груп висунули своїх «провідних кандидатів» на рівні ЄС. За місяць до виборів кандидати розпочали свої кампанії з метою надання інформації громадянам ЄС про них, а також про їх програми та пріоритети. Європейська народна партія (ЄНП) стала найбільшою групою в Європарламенті, а її кандидат Жан-Клод Юнкер був запропонований Європейською Радою й успішно призначений на пост Президента Комісії. Цю посаду він обіймав до виборів 2019 року, які привели на цей пост Урсулу фон дер Ляєн, яка стала першою жінкою, що очолила ЄК.
Необхідно зазначити, що процес, який відбувся у 2014 році, не повністю відповідає вимогам, прописаним у договорах Європейського Союзу. Відповідно до статті 17(7) Договору про Європейський Союз (ДЕС), голови держав та урядів держав-членів Європейської Ради мають прийняти рішення щодо кандидата на посаду Президента Комісії кваліфікованою більшістю голосів (за зачиненими дверима). Далі їхня пропозиція переходить до ЄП, де відбувається голосування, і кандидатура або схвалюється, або відхиляється. До того ж, згідно з Декларацією статті 17(6) та 17(7) Договору про Європейський Союз, «Європейський Парламент та Європейська Рада несуть спільну відповідальність» за вибір кандидата на цю посаду, але вони повинні робити це «з урахуванням виборів до Європейського Парламенту». Однак у статті не визначено конкретного «методу чи процедури» для обрання кандидата, тож така прогалина дозволила інституціям ЄС обрати інший шлях, відмінний від того, що визначений договорами, а саме описану вище процедуру Spitzenkandidat.
Процес Spitzenkandidaten – досить суперечливий. У нього є і свої прихильники, і свої критики. Європейський Парламент разом із Європейською Комісією під керівництвом президента Юнкера рішуче пропагував процедуру Spitzenkandidaten, як стандартну процедуру призначення президента ЄК після успішних виборів 2014 року. Для того, щоб підтримати нову систему, Європарламент більшістю голосів прийняв рішення, у якому повідомлялося, що Європарламент може відхилити будь-якого кандидата на роль президента ЄК, який не був обраний політичним групами ЄП шляхом процедури Spitzenkandidat напередодні виборів.
Згідно з рішенням Європейського Парламенту, система Spitzenkandidaten є логічним наслідком Лісабонського договору, який передбачає обов’язкове врахування Європейською Радою результатів виборів до ЄП під час призначення кандидата на пост Президента ЄК, тим самим враховуючи вибір громадян ЄС. Обґрунтування процесу полягає у припущенні, що система Spitzenkandidaten базується на прямому представництві громадян у ЄП, порівняно з «парламентською» системою, а не на їх опосередкованому представництві в Раді Європи. Це додатково зближує Комісію з громадянами та легітимізує її.
Європарламент також наголошує, що цей процес підвищує політичну обізнаність європейських громадян та поглиблює демократичну легітимність як ЄП, так і ЄК. Як стверджує ЄП, на підставі опитування 2014 року приблизно 63% громадян ЄС погодилися, що прямий вплив результату виборів до Європарламенту на призначення президента Єврокомісії є демократичним прогресом у межах ЄС. Якщо система буде успішно впроваджена, вона справді може вивести політичну обізнаність із національного на європейський рівень, встановивши більш помітний зв’язок між європейськими політичними групами та національними політичними партіями, які, як правило, зосереджуються на національних питаннях, але все ще залишаються домінуючими на виборах до ЄП. Як наслідок, громадяни будуть більш проінформовані про те, як їхні голоси за національні політичні партії на внутрішніх виборах можуть вплинути на напрям руху ЄС у наступному терміні. Це буде стимулювати громадян брати участь у виборчому процесі. Насправді, на європейських виборах 2014 року було встановлено позитивну кореляцію між тим, що громадяни підтримували провідних кандидатів, та ймовірністю голосування, і між впливом виборчих кампаній, що ґрунтуються на системі Spitzenkandidaten, та явкою на виборах.
Явка на вибори до Європарламенту у 2019 році, згідно з офіційним прес-релізом, становила 50,66% (що на 8,06% перевищує показник 2014 року), що є найбільшою явкою з 1994 року зі зростанням кількості виборців серед молоді.
З іншого боку, з моменту впровадження процесу Spitzenkandidaten було висловлено багато занепокоєнь та критики. По-перше, система не прийнята самою Європейською Радою та національними лідерами. Зрозуміло, що Рада Європи, яка призначає Президента Комісії, не має наміру легко поступатися Європарламенту у тлумаченні договорів, оскільки такі права, які не витлумачені у договорах, не можуть бути просто «отримані».
По-друге, критики стверджують, що система насправді не підвищила демократичну легітимність. Деякі дослідники, на основі аналізу виборів до ЄП 2014 року, стверджують, що процес Spitzenkandidaten ані покращив явку на виборах, ані сприяв загальноєвропейській політиці на європейських виборах серед громадян шляхом поєднання національних партій та європейських політичних груп. Наприклад, більшість національних партій, що лідирували на виборах до Європарламенту, досить стримано представляли свого Spitzenkandidat під час виборчих кампаній за винятком декількох національних партій. Зв’язок між національними партіями та європейськими політичними групами не був ефективно продемонстрований громадянам. Також був виявлений негативний ефект «поляризації». Ті, хто правильно визначив головних кандидатів, вважають запровадження процесу Spitzenkandidaten прогресом демократії на європейському рівні, однак ті, хто негативно сприймав європейську інтеграцію, навіть укріпилися в думці, коли дізналися, що такий процес був запроваджений. Таким чином, усупереч намірам Європарламенту, розвиток процесу Spitzenkandidaten не мав ефективного впливу на залучення європейської політики на виборах.
По-третє, Європейська Комісія була створена як «гарант» договорів ЄС, разом із Європейським судом, і мала бути «абсолютно незалежною» для представлення загальних інтересів ЄС. Незалежність Комісії є частиною її легітимності, і цим вона відрізняється від Ради Європи та Європарламенту. Призначення голови Комісії на основі виборчого процесу може політизувати роль Президента (і самої Комісії в цілому), який може стати більш схильним до впливу певних політичних груп. Відомий знавець права ЄС Альберто Алеманно охарактеризував першу комісію Spitzenkandidat як «найполітичнішу» комісію. Через політизацію процедури Spitzenkandidaten він може поставити під загрозу легітимність Комісії як нейтрального гаранта договорів.
Підсумовуючи, процедура Spitzenkandidaten, яка була впроваджена у 2014 році, має низку переваг та недоліків. Ще зарано висловлювати остаточну думку про те, чи успішна ця системи та чи стане вона затвердженою процедурою. Переговори після виборів 2019 року були справжнім викликом для системи, враховуючи спротив національних політичних лідерів у Раді Європи. Жоден із провідних кандидатів – Франс Тіммерманс, Маргрет Вестагер та Манфред Вебер – не змогли заручитися підтримкою депутатів, Рада відхилила їх кандидатури, запропоновані парламентськими групами. З технічної точки зору, це не порушує договори ЄС, але це порушує систему провідних кандидатів, для визнання якої знадобилося декілька років дискусій. Наразі перемога Урсули фон дер Ляєн означає призупинення процесу Spitzenkandidat.
Не бувши ані колишнім главою держави, ані главою уряду, ані представником партії, що виграла більшість місць у парламенті, вона отримує слабкий мандат, який ускладнить управління комісією протягом п’ятирічного терміну.
Наступні вибори до ЄП заплановані на 2024 рік. Після виборів одним із перших завдань ЄП буде обрання нової ЄК. Ця подія вирішить майбутнє процесу Spitzenkandidaten в лабіринті європейської політики. Тим часом, без сумніву, триватимуть дискусії щодо того, підвищує система демократичну легітимність чи політизує Комісію та порушує інституційний баланс негативними наслідками.
Роман Неколяк – PhD, LLM, університет м. Гент, Бельгія.
