Група підтримки України: ще одна цільова група?

SGUA покликана підтримати та пришвидшити процес реформ в Україні

З моменту незаконної анексії Криму Росією у березні 2014 року ЄС та його країни-члени значно збільшили підтримку політичних та економічних реформ в Україні. Відразу ж після згаданих подій Європейська комісія (Єврокомісія) відреагувала на інституційному рівні, створивши у квітні 2014 року спеціальну цільову групу, тепер відому як Група Єврокомісії з підтримки України (SGUA). Що означає ця інституційна інновація і, що найважливіше, чи спроможна структура SGUA ефективно сприяти впровадженню політичних та економічнихреформ в Україні? У цій статті містяться відповіді на обидва запитання та розкривається додана вартість SGUA.

Місце SGUA в багатоінституційному середовищі

Щоб зрозуміти SGUA як організацію, для початку варто з’ясувати місце цільової групи у системі інституцій ЄС. SGUA функціонує в багатоінституційному середовищі, одночасно співпрацюючи і з інституціями ЄС, і з закордонними партнерами (див. Схему 1). Основною метою SGUA є пришвидшення реформ у контексті виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС / Створення поглибленої і всебічної зони вільної торгівлі й розширених структурних реформ.

У сфері дипломатичних відносин ЄС та України SGUA тісно співпрацює з Європейською службою зовнішніх справ (EEAS). Через ці офіційні канали та численні обміни на рівні експертів SGUA прямо чи опосередковано на постійній основі контактує з українськими чиновниками. Це забезпечує тісний і регулярний діалог з українськими партнерами для надання експертних висновків, поширення інформації, відстежування реформ та аналіз ефективности наданої підтримки.

Група підтримки разом з Представництвом ЄС в Києві також розробляє механізм впровадження програм реформ, здійснює керівництво цим процесом та моніторинг його перебігу^[2]. Оскільки певна частина штату SGUA постійно працює в офісі Представництва ЄС, штаб-квартира у Брюсселі має прямі зв’язки з українськими стейкхолдерами вищезгаданих програм реформ, включно з місцевими організації громадянського суспільства та бізнес-середовищем. Саме Представництво ЄС регулярно організовує зустрічі стейкхолдерів, моніторить імплементацію поточних програм та активно вивчає нові потреби українського суспільства, які в перспективі можуть потребувати нових програм реалізації та підтримки.

З точки зору внутрішньої структури Єврокомісії, SGUA є частиною Генерального директорату з питань сусідства та переговорів щодо розширення (DG NEAR). Поряд з іншими повноваженнями в компетенцію цього директорату входять завдання, пов’язані з усіма країнами «Східного партнерства». Це є важливим активом, зважаючи на те що це сприяє обміну й поширенню найкращих способів вирішення спільних викликів «Східного партнерства» та координації регіональних програм.

SGUA постійно взаємодіє з країнами-членами ЄС, і це є не лише внеском у програми, що фінансуються Євросоюзом, а й додатковою двосторонньою підтримкою реформ в Україні, на які з 2014 року виділено більшеніж 1,4 мільярда євро.

Щоправда, ця цифра не повна, з огляду на те що точно невідомо, скільки коштів було надано кожною країною-членом ЄС окремо, адже поки що відсутня єдина методологія розрахунку частки допомоги Україні на кожного з донорів.

Велика кількість програм SGUA впроваджується через агенції розвитку окремих країн-членів, деякі програми включають допомогу від кількох європейських країн одночасно, і це є підтвердженням тісної взаємодії між SGUA та країнами-членами ЄС. SGUA допомагає координувати підтримку та інформує країни-члени про програми ЄС та інші теми, що мають спільний інтерес, наприклад, стратегічна комунікація.

У контексті співпраці з іноземними партнерами, такими як Міжнародний валютний фонд (МВФ), Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР), Європейський інвестиційний банк (ЄІБ), Програма розвитку ООН, США, Канада, Швейцарія та Норвегія, проводяться регулярні координаційні зустрічі в межах DG NEAR, та двосторонні зустрічі SGUA з відповідними партнерами. Зазначене гарантує максимально ефективне виконання пакету реформ та використання фінансових ресурсів, що надані МВФ, ЄБРР, ЄІБ та відповідними партнерами (наприклад, Програма розвитку ООН, банк «Kreditanstalt für Wiederaufbau»^[3], Норвезька рада у справах біженців тощо).

Координування співпраці міжнародних партнерів та виконавців програм каталізує впровадження реформ в Україні та є надзвичайно важливим, оскільки допомагає уникнути дублювання проєктів, а також гарантує відповідність цільовим запитам. Представництво ЄС в Україні відповідальне за координацію донорів на місцях. Об’єднання ресурсів є ще одним активом, що збільшує ефективність ініціатив задля реформ.

Таким чином, SGUA можна вважати каталізатором політичних та економічних реформ у цій мережі інституцій, оскільки ця структура відіграє ключову роль у координації проєктів реформування та забезпеченні реалізації програм на основі реальних потреб.

Схема 1. Група підтримки України (SGUA) у мережі міжнародних інституцій

 

Унікальність Групи підтримки України (SGUA)

Окрім функцій у системі інституцій, SGUA має власні унікальні особливості. По-перше, вона об’єднує експертів з ключових напрямків реформ: юстиція, енергетика, освіта (див. Схему 2). Співробітники Єврокомісії з питань політик по лінії Генеральних директоратів Єврокомісії, наприклад, з економічних та фінансових питань, зпитань внутрішньої політики, з питань юстиції, з питань енергетики, та з питань клімату – об’єднуються в єдину цільову групу, що фокусується на взаємодії з третьою країною (країною, яка не є членом ЄС – ред.) – Україною.

У результаті синергії такого об’єднання створюється мережа національних експертів, яка охоплює не лише професіоналів з відповідних напрямків і політик Генеральних директоратів, а й усіх експертів, які працюють за межами SGUA та навіть Єврокомісії. І цей фактор не слід недооцінювати, оскільки члени SGUA мають досвід роботи та зв’язки в інших інституціях ЄС, країнах-членах та партнерських організаціях, а відтак у них є налагоджені канали комунікації, що дозволяє з’ясувати найнагальніші питання з найбільш релевантним адресатом у найкоротші терміни.

Зважаючи на те що багато зі співробітників SGUA мають східноєвропейське або українське походження та/або довгий час працювали у сфері, що охоплювала цей регіон, у них є глибоке розуміння необхідних політичних та економічних реформ, політичної культури та місцевих особливостей. Завдяки спільній історії боротьби за незалежність від Радянського Союзу та досвіду адаптації національних політичних та культурних сфер до законодавства ЄС, відбувається ефективний обмін найкращими практиками, а можливі ризики визначаються на ранніх стадіях проєктів, а також вибудовується довіра між партнерами. Не варто недооцінювати й мовний фактор: більшість співробітників володіє і українською, і російською мовами, що забезпечує прямий доступ до документів, засобів масової інформації та особистих контактів в Україні. Все це робить SGUA безцінним центром експертизи з питань України в ЄС.

Те що SGUA є цільовою групою, а не класичним директоратом у структурі DG NEAR, дозволяє їй мати автономний статус та горизонтальну ієрархію. Насамперед SGUA виступає координатором взаємодії між різними інституціями та службами ЄС, такими як EEAS, Рада ЄС/держави-члени ЄС, та українськими урядовими структурами й організаціями-виконавцями, наприклад, Програми розвитку ООН. По-друге, в результаті поєднання горизонтальної внутрішньої структури з індивідуальними професійними компетенціями кожного з експертів SGUA відбувається постійний обмін та координація досвіду. Щотижневі робочі зустрічі співробітників є достатньо відкритими для обміну думками та ідеями в межах компетенцій, водночас кожен член SGUAсприймає якісне вирішення поставлених завдань як солідарну відповідальність.

Ще однією важливою рисою SGUA є її вирішальна роль у розробітку масштабних програм підтримки інституційної розбудови та фундаментальних реформ у сферах верховенства права, боротьби з корупцією та децентралізації. Частину цих програм виконують агентства з розвитку країн-членів ЄС. З липня 2015 року SGUA адмініструє фінансову допомогу Україні, підтримуючи програму реформ адресним фінансуванням.

З 2014 року SGUA у тісній співпраці з іншими інституціями розробляє Щорічні програми дій з двосторонньої підтримки України, які в середньому становлять 200 мільйонів євро на рік^[4]. Крім того, за 2014 – 2019 роки з обіцяних 4,4 мільярдів євро макрофінансової допомоги, 3,3 мільярди були надані після імплементації погоджених заходів з проведення реформ. Разом з міжнародними фінансовими інституціями (ЄІБ, ЄБРР), ЄСпідтримує реформи в Україні і це відображається в запевненні надати загальну суму розміром більш ніж 15 мільярдів євро протягом 2014-2019 років, якщо реформи триватимуть.

Конкретним прикладом того, наскільки така програмна підтримка впливає на повсякденне життя, є програма децентралізації, в результаті якої збільшується фінансування органів місцевого самоврядування та уможливлюється інвестування у покращення адміністративних послуг для населення, у якісний міський транспорт, та сучасну шкільну інфраструктуру. Це «переносить» притаманний політиці ЄС принцип субсидіарности на Україну – місцеві громади найкраще знають, на що спрямувати кошти місцевого бюджету.

Інший аспект успішної співпраці SGUA з країнами-членами ЄС – здатність швидкого реагування на гострі кризові ситуації. Відповідь ЄС на міжнародний інцидент у Керченській протоці, коли Росія атакувала три українських судна і все ще продовжує перешкоджати вільному судноплавству в українські порти Азовського моря (з листопада 2018 року), – це вияв гнучкої підтримки України Євросоюзом. Завдяки позачерговій координаційній зустрічі з країнами-членами, скликаній Групою підтримки України в Єврокомісії, а також вчасним візитам на місця подій членами SGUA та EEAS для кращого розуміння місцевих потреб, ЄС зміг пришвидшити та разом з партнерами-виконавцями збільшити фінансування вже запроваджуваних програм^[5], щоб полегшити фінансові труднощі мешканців Бердянська та Маріуполя через ситуацію з портами у цих містах.

І остання, але не менш важлива характеристика SGUA – це її інтегрований підхід до реформ із залученням всіх гравців від ЄС. Найкращим прикладом цього є тісна співпраця щодо планування та виконання програм у сфері юстиції, поліції та боротьби з корупцією з Консультативною місією ЄС, що є складовою цивільної місії Спільної політики безпеки і оборони, яка має мандат на реформування сектору цивільної безпеки.

Такий міжсекторальний підхід до реформ ефективно втілений у заходах, що мають на меті посилення громадянського суспільства. Так, поєднуючи наведені нижче механізми, SGUA сприяє проведенню сталих реформ, які доповнюють одна одну:

1. Підтримка незалежних ЗМІ, які можуть висвітлювати суспільні та політичні проблеми;
2. Посилення правових механізмів задля подолання безкарности;
3. Запровадження нової антикорупційної інституційної моделі для забезпечення верховенства права.^[6]

Ця тріада реформ – юстиція, медіа та правоохоронні органи – структурно посилює громадянське суспільство, передаючи навички виконавцям на місцях і таким чином поступово зменшує потребу у міжнародній допомозі.

Схема 2. Інституційна структура Групи підтримки України

 

Підсумки: сприяння реформам, що є дійсно корисними для суспільства

Ця стаття розкриває місце SGUA у системі міжнародних та українських інституцій, а також її внутрішню структуру. Такий двосторонній підхід пояснює, яким чином SGUA розробляє ефективні програми політичних та економічних реформ, що продиктовані місцевими потребами. Успішна їхня реалізація залежить від підтримки великої кількості стейкхолдерів.

Отже, визначення пріоритетів у контексті виконання Угоди про асоціацію, а також регулярна та тісна співпраця гарантують тривалу відповідність реформ нагальним потребам. Серйозний нагляд за процесом створення програм реформ з боку країн-членів ЄС та Генеральних директоратів Єврокомісії підвищує результативність реформ. Ефективність реформ забезпечується регулярним моніторингом проєктів, вчасною адаптацією графіка виконання у випадку непередбачуваних обставин. Сталість реформ забезпечується завдяки  міжсекторальному підходові, що, своєю чергою, створює синергії між сферами реформ та розвиває потенціал місцевих інституцій, з тим щоб продовжити реформування після того, як завершиться фінансування Євросоюзом. У такому разі ефект від реформ максимізується, оскільки вони стають невід’ємною частиною громад, а це також наближує Україну до ЄС.

Інформація, викладена у цій статті, взята з відкритих джерел, а висловлені думки є особистим поглядом автора, і не претендують на відповідність поглядам SGUA та її учасників. Цей текст був перекладений з англійської, і лише оригінал – англійською мовою – належить авторові.

[1] Цей проєкт люб’язно профінансований з власних фондів Левенського КУ.

[2] Програми реформ охоплюють чотири пріоритетні сфери: інституції та якісне урядування, економічний розвиток, інфраструктуру, енергоефективність і клімат; мобільність та рівноправність учасників; та реалізовуються також у двох площинах: розвиток потенціалу для імплементації Угоди про асоціацію та створення зони вільної торгівлі, а також підтримка громадянського суспільства.

[3] Державний німецький банк розвитку

[4] Група підтримки України разом з Представництвом ЄС в Україні схвалюють Щорічні програми дій в межах Угоди про асоціацію. Важливо, що зазначені програми розробляються разом з українськими партнерами, з урахуванням їхніх потреб, а також регулярно переглядаються і країнами-членами, і Єврокомісією задля забезпечення більшої підтримки та прозорості у використанні наданих коштів.

[5] «Спеціальні заходи ІІ 2017: Підтримка Сходу»

[6] Вищий антикорупційний суд України (ВАСУ), Національне антикорупційне бюро (НАБУ), Спеціальна антикорупційна прокуратура (САП).

Нілс Смітс, постдокторантський науковий співробітник Інституту міжнародних та європейських студій Левенського католицького університету [1] , стажист Blue Book у Групі Європейської комісії з підтримки України (жовтень 2018 – лютий 2019)