Експерт Джон Лаф: “Корупція дуже глибоко вкорінена в Україні”

Україна здійснила декілька важливих антикорупційних реформ під час президентства Петра Порошенка, але зараз скидається на те, що деякі з них може бути зірвано, вважає Джон Лаф, асоційований співробітник програми «Росія та Євразія» у британському аналітичному центрі Chatham House, перший представник НАТО в Москві, директор JBKL Advisory Ltd. В ексклюзивному інтерв’ю “Promote Ukraine” пан Лаф проаналізував ситуацію з антикорупційними зусиллями в Україні та інших країнах колишнього Радянського Союзу.

Що Ви можете сказати про боротьбу з корупцією в Україні? Деякі експерти кажуть про успіх у цій галузі, а деякі  – про розчарування.

На мою думку, очікування суспільства були занадто високими. Українська громадськість здебільшого хотіла, щоб за скоєння корупційних злочинів винних посадили до в’язниці, що цілком зрозуміло. Здається, що певним чином отак просто можна почати розв’язувати проблему. Але насправді ні, такий крок необхідно зробити пізніше. Утім, найголовніше – почати закривати можливості для корупції в урядовій системі, в системі закупівель.

Це було зроблено успішно?

На мою думку, в цій галузі було зроблено багато хорошого. І яскравий приклад – це система електронних закупівель Prozorro, якої раніше не існувало, а зараз вона вважається платформою світового класу, інші країни почали її копіювати. Я вважаю, що це було дуже важливою зміною. Але ви бачите й інші реформи, які відбулися за часів Порошенка – наприклад, у банківському секторі: закриття кишенькових банків бізнесменів, які просто крали державні гроші.

Також дуже важливими реформами я бачу зміни в податковому законодавстві, включно із  ПДВ. Багато було зроблено в галузі охорони здоров’я, щоб покращити та зробити більш прозорими закупівлі медикаментів та обладнання, це було фактично передано на аутсорсинг міжнародним агенціям. Це був великий крок, завдяки якому було одразу ж заощаджено гроші. Тож є низка досягнень, які, на мій погляд, варто відзначити. Проблема полягає в тому, що зараз деякі з них, схоже, під загрозою зриву. Зокрема, це стосується реформи охорони здоров’я.

Як пересічні громадяни можуть відчути цей успіх? Адже простих українців поліція все ще може зупинити без видимих ​​причин, хабарі досі існують тощо.

Звичайно. Але це інший вимір проблеми. Я вважаю, що українським громадянам важливо визнати, що було досягнуто певного поступу в тих галузях, про які я вже говорив. Також поступово зменшується простір для контактів між чиновниками та громадянами, де посадовець може діяти на власний розсуд і, наприклад, сказати: я не збираюсь видавати документ, поки ви не заплатите хабар або я не прийму вас до лікарні й не надам належне лікування,  якщо не буде хабаря. Можливо, вживають інше слово, але суть та сама. Отже, це, як мені здається, дуже глибоко вкорінене в українській культурі, та й по всьому регіону, це, якщо хочете, радянське явище.

У ту епоху люди платили, щоб змазати систему олією та покращити її функціонування. А зараз пересічні громадяни України побачать зміни. Мені говорили, що отримання й паспорта, й посвідчення водія стало набагато простішим, їхня видача відбувається не так, як це було в старі часи. Існує дуже хороше класичне визначення корупції, яке мені особливо подобається: корупція дорівнює монополії плюс дії на розсуд мінус підзвітність.

Тож якщо склалася ситуація, коли державні чиновники мають повну владу, коли вони можуть діяти на свій розсуд і не несуть відповідальності, коли ніхто й не питає, що вони робили, скільки документів вони видали й чому їх було не так багато, тоді вони мають таку владу, що можуть отримувати хабарі. Але така корумпована практика в повсякденному житті – це дуже низький рівень. Набагато серйознішою проблемою я вважаю наявність у країні великих бізнес-груп, великих фінансових, промислових груп, які мають непропорційну кількість активів. Вони в кінцевому підсумку мають величезний вплив на економічну політику, урядову політику взагалі, вони здатні поставити своїх людей у ​​парламент. Вони можуть впливати на ухвалення законів у своїх інтересах. Отже, це ціла система, яка функціонує в Україні. Знову ж таки, немає нічого незвичного в тому, що ця система існує в багатьох, багатьох країнах світу, де немає верховенства права.

Це глобальна проблема?

Я думаю, що це проблема країн, які просто не мають верховенства права, і багато людей вважають це, по суті, свого роду природним станом справ. У Британії, де я народився, 300 років тому було запроваджено заходи для підвищення прозорості ухвалення рішень, підзвітності уряду, створення незалежної судової влади. І те, про що я говорив, не є нормою. Це – виняток. Ми не просто так застосовуємо високі стандарти, бо знаємо, що якщо таку культуру можна створити, то суспільство може бути набагато продуктивнішим при набагато більшому ступені рівності. Водночас у нашому західному суспільстві ми ще далекі від ідеалу. Є багато речей, які ми почали виправляти, і нам над цим потрібно працювати постійно. Одним із прикладів у моїй країні – це кількість брудних грошей, що відмиваються через Лондон, включаючи українські гроші.

 І російські гроші…

І російські гроші, звичайно. Тож ми маємо кілька важливих питань, які ми повинні собі поставити: чому ми дозволили цьому статися і як це почало корумповувати частини нашої системи. Це дуже згубно. Тож у певному сенсі ми не завжди були прихильниками всіх реформ в Україні, Росії та регіоні в цілому, тому що в нашому суспільстві є певні особи та організації, які зацікавлені в збереженні подібної практики. Отже, це порочне коло. Але повернемось до України. Я все ще переконаний, що більшість українських громадян хочуть побачити певні кардинальні зміни в державному управлінні, щоб країною керували в інтересах не купки людей, які встановлюють контроль над величезними потоками грошей і тим, що ми називаємо економічною рентою.

Але натомість пересічний громадянин виграє, якщо уряд буде підзвітним, якщо інтереси людей буде враховано й вони матимуть можливість самостійно здійснювати вплив. Таким чином, Україна перебуває в перехідному періоді, коли інституції ще не повністю сформовано, коли громадяни ще не мають повної впевненості, що вони можуть насправді домогтися цих змін. Вони на півдорозі. Люди обрали президента, який до того не був пов’язаний, не входив до складу традиційної еліти, – я думаю, це було закликом до справжніх змін. Люди сказали, що хочуть змін, навіть якщо кандидат є абсолютно недосвідченим. Здавалося, що якщо він прийшов з іншої галузі, то й поведе в іншому напрямку. Зараз суспільство має й надалі чинити тиск, якщо воно хоче глибших змін.

А як щодо нових пропозицій Міхеіла Саакашвілі? Він запропонував внести деякі зміни в судову систему: наприклад, зменшити кількість суддів, ліквідувати систему господарських та адміністративних судів тощо. Як Ви вважаєте, ці кроки можуть бути ефективними?

Все зводиться до здійснення цих кроків. Я думаю, що пан Саакашвілі добре вміє робити  великі жести. І він має реальний досвід керування країною і, можливо, є справжнім винятком із правил, бо запровадив деякі реформи, які різко зменшили рівень корупції. Але в боротьбі з корупцією на вищому рівні він виявився менш успішним. Саакашвілі домігся успіху в розформуванні ДАІ, припинивши колишню культуру давання та одержання хабарів. Аналогічно, я думаю, у судах Грузії нижчої інстанції було досягнуто хорошого поступу.

Отже, він – людина зі сміливими ідеями, що зараз важливо в Україні, бо країні потрібно зберігати сміливе бачення. Я бачив лише короткий перелік того, що він пропонує, але мені здається, що це має сенс. Якщо ви покладете на судову владу відповідальність за призначення працівників суду, але при цьому судова влада не має традиції незалежності й діяла за телефонним правом закону або підпадала під інший вплив, то ви не можете обґрунтовано очікувати, що ця група людей найме новий склад суддів, які матимуть інше уявлення про непідкупність, коли акцент робиться на компетентність у юридичних справах та компетенцію суддів.

Тож ви повинні спробувати розірвати це порочне коло. Я впевнений, що деякі судді в Україні є надійними, але їм важко виконувати свою роботу належним чином. Тож як можна створити цю культуру, коли ви берете на роботу потрібних людей і прищеплюєте нову культуру? Це перешкода, з якою ми стикалися. Отже, Вища кваліфікаційна комісія суддів – це орган всередині судової влади, який призначає своїх людей. Судові реформатори намагаються перебудувати процес, і в складі цього органу є комісія з питань етики, яка перевіряє потенційних суддів при прийнятті на роботу. Тож, на мою думку, поки це питання не буде вирішено належним чином, і це має бути зроблено за згодою прогресивних сил усередині судової влади, проблема залишається.

Як це проштовхнути? Потрібна політична воля з боку влади, але ви також повинні скооперувати частини судової системи, сказати їм, що збираєтеся створити нову культуру, де судді не хочуть перебувати під впливом сторонніх сил. Скільки суддів в Україні розуміють цінність верховенства права? Я не знаю, але є деякі. Я підозрюю, що вони, ймовірно, в меншості, на жаль, тому що встановилася інша культура. Ми чуємо про це справжні історії жахів. Прикладом може служити Окружний адміністративний суд міста Києва – він є надзвичайно сумнозвісним. Я працював з деякими підприємствами в Україні й зіткнувся з просто неймовірними рішеннями, наприклад, де  суд нижчої інстанції скасував рішення суду вищої інстанції.

Люди кажуть мені, і навіть українці говорили мені: так не можна робити, але це насправді сталося. І я про це говорив з британським суддею. У нього щелепа відвисла. Він сказав: “Я просто не уявляю, щоб це десь відбулося. Як це можливо?» Але в Україні, на жаль, це можливо. Отже, врешті-решт, мені здається, що суспільство має зробити вибір, і громадяни України повинні усвідомити, що вони мають значну владу та силу. В Україні процвітає громадянське суспільство – можливо, не настільки сильне в деяких регіонах, як в інших – але без нього не було б такого руху вперед.

Іде реформа децентралізації, яка подекуди, схоже, працює досить добре, а подекуди – гірше. Але вона надає громадянам можливість притягнути до відповідальності чиновників на набагато нижчому рівні. Якби я порівнював Україну з Росією в цьому аспекті, мені здається, що Україна зробила крок далеко вперед, тому що вона просто має іншу політичну культуру. Дехто б назвав її хаотичною. Ця культура не спирається на вертикаль влади так, як це робить Росія. Це велика перевага, оскільки Україна таким чином має набагато ширший простір для ухвалення рішень на місцях та передачі влади. Тож, зрештою, якщо Україна хоче впоратися з труднощами, то я думаю, що зміни стануться саме там – знизу, а не зверху.

Ви вже порівнювали Україну з Росією. Але якщо говорити про інші пострадянські країни, яка з них найкраще бореться з корупцією?

Серед таких країн – Естонія. Це дуже маленька країна з певним досвідом. Латвія була набагато повільнішою, і я думаю, що там досі є значні проблеми через суми російських грошей, що відмиваються через Латвію. Але Естонія теж страждала від цієї проблеми, ми це знаємо. Отже, я думаю, що в якомусь сенсі балтійські держави показують хороший приклад, тільки Естонія вийшла на швидкісну смугу, у той час як Латвія залишилася на повільній смузі та все ще займається деякими серйозними питаннями.

Водночас у сусідній державі – в Румунії антикорупційні реформи стали сильно політизованими. Болгарія все ще стикається з великими проблемами, особливо в судах. У Словаччині судова реформа була дуже повільним процесом. Важливо вчитися на помилках інших, оскільки вони пройшли цей процес на 20 років раніше. Тому слід спробувати отримати результати з цього й подивитися на те, що вони зробили по-іншому. Україна є значно більшою країною, що, звичайно, впливає на пошук рішення, виникає питання, як  застосувати ресурси для розв’язання проблеми в такому масштабі? Я все ж таки думаю, що багато чому можна навчитися, і ми, аналітики, недостатньо знаємо про цей досвід – як позитивний, так і негативний. Ідеться про те, щоб взяти з цього досвіду найцінніше, щоб  реформатори судової системи в Україні його вивчили та винесли уроки, і, сподіваюсь,  втілили деякі з них у життя.

Ви згадали про Естонію й Латвію, але вони вже є членами Європейського Союзу. Але якщо порівнювати пострадянські країни, за винятком балтійських, яка країна найкраще бореться з корупцією? Можливо, Грузія?

Я не можу однозначно сказати про Грузію, де зараз проходить судова реформа. Але, безумовно, Грузія сприймалася як країна, що зробила досить значний поступ у десовєтизації певних методів роботи уряду.

І також поступ у боротьбі з корупцією?

Так, і в боротьбі з корупцією також. Але в Грузії була тенденція завдавати удари на нижчому рівні.  З цього починати простіше. Але реальна інституціоналізована корупція, вплив великого бізнесу, а також роль пана Іванішвілі у розвитку Грузії в останні роки – все це, на жаль, говорить про те, що, можливо, Грузія повернулася на кілька кроків назад. Тут напевно можна чомусь повчитися.

Я не думаю, що можна побачити поступ, наприклад, у Центральній Азії.

У Росії з перших днів правління Путіна Кремль прагнув взяти під контроль судову владу, фактично, створити власне покоління суддів і просто інституціоналізувати телефонне право. Це певною мірою є копією радянської системи, де правоохоронні органи та судова влада підтримували верховенство комуністичної партії.

Вони були там не для того, щоб відстоювати конституційні права громадян. Також у ті дні не було бізнесу в сучасному розумінні цього слова, тож не було нічого схожого на захист інвестиційного середовища. Якщо запитати бізнесменів, що роздумують, чи інвестувати в певний регіон, а не просто в Україну, то на що вони дивляться насамперед? На те, чи функціонують суди, якими є комерційні суди, чи можуть вони отримати справедливе слухання, якщо вони вступають у суперечку з діловим партнером або в них виникають проблеми?

Отже, я думаю, всі згідні з тим, що якщо Україна зможе створити або почати створювати щось наближене до демократичної правової культури, де є підзвітність, де люди, що ухвалюють рішення в судах є непідкупними, то інвестори матимуть велику довіру – і не тільки іноземні, але й українські інвестори. Але для багато кого це наразі схоже на повну фантазію. Але, знаєте, річ у тім, що на ці зміни потрібні десятиріччя, якщо не сторіччя, щоб  усе запрацювало на високому рівні.

І в моїй країні, де, за моїм досвідом, судова система працює досить добре, ми все ще маємо великі проблеми в деяких наших судах нижчої інстанції, що пов’язано з фінансуванням правової системи. Людям без грошей важко відстоювати свої права. Тож і в нас робота все ще триває, і ми не повинні бути пихатими через наші досягнення.

Наталія Річардсон