Трансформаційна сила ЄС в Україні: шість років антикорупційної боротьби

Бурхливий розвиток подій після Революції Гідності перетворив Європейський Союз на впливового учасника реформотворчого процесу в Україні. Найбільші досягнення останніх шести років, зокрема в антикорупційній сфері, були у списку вимог ЄС. Серед них – створення нових антикорупційних інституцій, комплексна реформа системи державних закупівель, підвищення прозорості урядових баз даних та запуск публічного реєстру електронних декларацій майна державних службовців. Однак прогрес України у здійсненні цих та інших реформ, передбачених програмами ЄС, є доволі нерівномірним. Тож чому деякі антикорупційні ініціативи вдалось успішно реалізувати, тоді як впровадження інших гальмується? Які уроки можна винести щодо ефективності антикорупційних вимог ЄС?

Роль ЄС у просуванні антикорупційних реформ є досить цікавою, позаяк його пропонований план дій для України не відповідає шаблонам внутрішньої політики ЄС. Річ у тім, що інституції ЄС не мають юридичних повноважень для врегулювання антикорупційної сфери у державах-членах: ця політика впроваджується переважно на національному рівні. Тож політичні рекомендації, викладені у Контракті з розбудови держави, Плані дій щодо лібералізації візового режиму (VLAP) та програмах макрофінансової допомоги (MFA), були розроблені спеціально для України, ґрунтуючись на рекомендаціях інших міжнародних організацій (Ради Європи, GRECO, OECD, SIGMA, UNCTAD) та ініціативах українського громадянського суспільства. І хоча ЄС часто критикують за надмірну бюрократію, у просуванні реформ в Україні ЄС продемонстрував стратегічну гнучкість.

По-перше, ЄС розпочав із загальних антикорупційних вимог, які були інкорпоровані у Контракт з розбудови держави − першу стабілізаційну програму для України, що передбачала допомогу розміром у 355 млн євро протягом 2014-2015 років. Ці вимоги були згодом деталізовані у регулярних звітах про виконання Україною Плану дій з лібералізації візового режиму, а також у кредитних програмах ЄС із низькими відсотками (MFA III та IV) на суму 2,8 млрд євро. Така послідовність у визначенні пріоритетів у різних програмах ЄС, а також їхня узгодженість із програмами інших великих донорів, дозволила Європейському Союзу зберегти важіль впливу у впровадженні антикорупційних реформ. Як наслідок, нові антикорупційні інституції (Національне антикорупційне бюро України, Спеціалізована антикорупційна прокуратура, Національне агентство з питань запобігання корупції, Агентство з розшуку та менеджменту активів та Вищий антикорупційний суд) були не просто створені на папері, але й отримали необхідні інструменти для ефективного функціонування, попри опір певних груп впливу, зацікавлених у збереженні статусу-кво.

По-друге, ЄС підтримував успішну координацію як у межах власних структур (між Європейською службою зовнішніх справ та різними Генеральними директоратами Європейської Комісії), так і з зовнішніми партнерами (українським урядом та громадськістю, міжнародними фінансовими установами та іншими державами). Створення Вищого антикорупційного суду є яскравою демонстрацією того, що антикорупційні вимоги ЄС найбільш ефективні, коли вони синхронізовані з вимогами інших важливих міжнародних гравців, таких як Міжнародний валютний фонд та країни «Великої сімки». Для досягнення синергії у різних програмах ЄС для Києва, у квітні 2014 року в межах Європейської Комісії було створено спеціальний підрозділ, Групу підтримки для України. Її унікальність полягає в тому, що це єдина оперативна група ЄС, яка спеціалізується на конкретній країні Східного регіону, займаючись усіма напрямами двосторонньої співпраці.

По-третє, крім розслідування корупції та розкриття корупційних злочинів, ЄС також підтримував ініціативи щодо викорінення корупції у різних галузях державного управління: в адміністративних сервісах та управлінні державними фінансами, енергетиці, банківській системі, в охороні здоров’я, управлінні державними підприємствами, приватизації тощо. Крім того, конкретні антикорупційні пріоритети були включені в ширший порядок денний співпраці між Україною та ЄС (зокрема, ці питання системно розглядаються в рамках щорічних засідань двосторонньої Ради асоціації). Це дозволило утримувати їхнє обговорення на рівні політичного керівництва ЄС та України.

По-четверте, антикорупційні вимоги ЄС у багатьох випадках підкріплюються відповідною технічною допомогою, наприклад, через діяльність Антикорупційної ініціативи ЄС (EUACI). Цей проєкт допомагає новим антикорупційним органам та парламентському антикорупційному комітету впроваджувати антикорупційну політику. Проєкти Європейського Союзу також підтримують місцеві громади (включно з місцевими органами влади, громадськими організаціями та медіа) у заходах з протидії корупції та більш прозорого урядування на місцях.

І, наостанок, через систему грантів і програм розвитку громадянського суспільства ЄС підтримує неурядові організації та активістів, які здійснюють моніторинг за виконанням антикорупційних реформ. ЄС також надавав політичну підтримку українській громадськості, коли в 2017 році було ухвалено сумнозвісне законодавство про декларацію доходів для громадських активістів. Як наслідок, ці неконституційні норми було врешті-решт скасовано у червні 2019 року.

Разом із тим, попри тактичні успіхи ЄС у підтримці антикорупційних реформ, ще зарано зупинятися на досягнутому. Хоча Україна досягла значного прогресу в боротьбі з корупцією порівняно з 2013 роком, перемістившись на 18 позицій зі 144 місця в міжнародному Індексі сприйняття корупції Transparency International, чимало корупційних проблем залишаються невирішеними. Київ був набагато ефективнішим в ухваленні необхідного законодавства, ніж у його застосуванні. Навіть ті реформи, які вже були проведені, вимагають постійного контролю. Вплив олігархів, неефективність судової системи, відсутність вироків у корупційних справах та надмірно широкі повноваження правоохоронних органів у розслідуванні економічних злочинів викликають занепокоєння, попри оновлення влади у 2019 році. ЄС повинен тримати ці та інші антикорупційні питання в полі зору, включаючи їх у ширшу політичну програму подальшого партнерства між Україною та Європейським Союзом.

Це особливо важке завдання, враховуючи, що ЄС втратив свій найпотужніший важіль впливу на процес реформ у 2017 році із набуттям чинності безвізового режиму. Фінансовий інструмент впливу ЄС також має свій термін дії, адже останній транш макрофінансової допомоги на 500 млн євро може невдовзі бути виділеним. До того ж, ключова перешкода реформам − супротив із боку «вето-гравців» у політичних та економічних колах − нікуди не зникла. Суперечка щодо націоналізації ПриватБанку є лише верхівкою айсберга. Отже, Європейському Союзу потрібно буде оновити свої інструменти сприяння реформам на основі власного попереднього досвіду взаємодії з Україною.

Хоча спротив розслідуванню та судовому переслідуванню корупційних злочинів з боку українських політичних еліт був досить потужним протягом останніх шести років, реформи, що сприяли прозорості завдяки відкриттю урядових реєстрів та диджиталізації державних служб, виявилися набагато легшими для впровадження. ЄС повинен продовжувати підтримку цих ініціатив, надаючи технічну допомогу й експертизу органам державної влади, а також підтримуючи незалежні медіа та громадські організації, які досліджують дані з публічних реєстрів, вимагаючи звітності від уряду. Прозорість органів державної влади посилює належне врядування та звужує простір для корупції.

Що стосується «політичних», більш проблемних аспектів здійснення антикорупційної реформи, ЄС повинен і надалі контролювати прогрес України в цій галузі як необхідну передумову для більш тісного партнерства. Для цього Європейському Союзу необхідно інвестувати свій політичний капітал у встановлення стратегічних відносин із новим керівництвом України та інтегрувати антикорупційні цілі й вимоги у подальші програми довгострокового співробітництва. Це можуть бути ініціативи, пов’язані з секторальною інтеграцією; нові проєкти в рамках політики Східного партнерства, яка наразі переглядається; або ж додаткові програми фінансової підтримки в межах нової багаторічної фінансової програми ЄС на 2021-2027 роки.

У грудні 2019 року Європейський Союз опублікував черговий Звіт про реалізацію Асоціації щодо України, де вперше відсутні згадки про проблеми, пов’язані з корупцією. Це, безумовно, позитивний сигнал Брюсселя для нової влади, але ЄС повинен продовжувати ретельний моніторинг впровадження реформ, запобігаючи їхньому згортанню. Дотепер, завдяки зваженому підходу, Європейському Союзу вдавалося підтримувати правильний баланс між тиском на владу з вимогою проводити структурні реформи та підтримкою стабільності України в умовах військової агресії Росії. Однак ЄС повинен зберегти свою впливову роль у реформуванні країни навіть після завершення чинних програм. І тут ключовим буде зміцнення позитивного іміджу ЄС в очах українського населення завдяки конкретним здобуткам євроінтеграційного процесу.

Христина Парандій – стипендіатка програми Clara Marina O’Donnell у Центрі європейської реформи, що базується в Лондоні. Її спеціалізація – зовнішня політика ЄС з акцентом на країни Східного партнерства, трансатлантичні відносини та просування демократії.